第八届全国人民代表大会第五次会议关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议

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四川省人大常委会


四川省《中华人民共和国防洪法》实施办法（NO：SC102211）



　　2007年5月31日四川省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过
　　第一条　根据《中华人民共和国防洪法》，结合四川省实际，制定本实施办法。


　　第二条　在本省行政区域内从事防洪以及与防洪有关的活动，适用本实施办法。


　　第三条　防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥,分级分部门负责。


　　县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。依法设立的流域管理机构，在省管的重要江河、湖泊范围内行使法律、法规规定的和省水行政主管部门委托的本流域防洪的指导、协调和监督管理职责。


　　县级以上地方人民政府建设行政主管部门和其他有关部门在本级人民政府的领导下，按照各自的职责负责有关的防洪工作。


　　第四条　省管的江河、湖泊的防洪规划，由省水行政主管部门依据该江河、湖泊的流域综合规划和区域综合规划，会同有关部门和有关市（州）人民政府编制，报省人民政府批准，并报国务院水行政主管部门备案。


　　市（州）、县（市、区）管的江河、湖泊的防洪规划，由本级水行政主管部门分别依据流域综合规划和区域综合规划会同同级有关部门编制，报同级人民政府批准，并报上一级人民政府水行政主管部门备案。


　　城市防洪规划，由城市人民政府组织水行政主管部门、建设行政主管部门和其他有关部门依据流域防洪规划、上一级人民政府区域防洪规划编制，按照有关规定批准后纳入城市总体规划。


　　第五条　在河道整治、堤防建设规划保留区内不得兴建与防洪无关的建筑物和其他设施。特殊情况下，国家工矿建设项目需占用保留区内的土地的，应先征求有管辖权的水行政主管部门的意见，并按照国家的基本建设程序报请批准。


　　临时占用保留区内土地的，应先征得水行政主管部门的同意。临时占用保留区土地的单位或者个人应在占用结束后负责恢复保留区土地原状。


　　第六条　整治河道和修建护堤护岸、丁坝、码头、桥梁、公路等对河道有影响的工程，应当兼顾上下游、左右岸的关系，按照规划治导线实施，不得任意改变河水流向。


　　规划治导线按照以下规定划定：


　　（一）国家确定的重要江河的规划治导线，按国务院水行政主管部门批准的规划治导线划定；


　　（二）省确定的跨市（州）的重要江河、河段以及都江堰灌区内灌排兼用河道的规划治导线，由省水行政主管部门拟定，报省人民政府批准；


　　（三）其他跨市（州）的江河、河段的规划治导线，由有关市（州）水行政主管部门拟定，经省水行政主管部门审查后，报省人民政府批准；


　　（四）跨县（市、区）的江河、河段的规划治导线，由市（州）水行政主管部门拟定，报市（州）人民政府批准；


　　（五）其他江河、河段的规划治导线，由县（市、区）水行政主管部门拟定，报县级人民政府批准。


　　第七条　城市建设、改造应当符合城市防洪规划，不得侵占行洪断面和改变规划的河道岸线；河道两岸防洪抢险通道内不得兴建与防洪无关的建筑和设施。


　　城市人民政府应当加强对城区排涝管网、泵站等设施的规划、建设和管理。


　　城市建设不得擅自填堵原有河道沟汊、贮水湖塘洼淀,不得废除原有防洪围堤或者将原河道沟渠覆盖。确需填堵、废除或者覆盖的，应当通过充分论证后由有管辖权的水行政主管部门审查同意并报城市人民政府批准。


　　第八条　在河道、湖泊管理范围内禁止下列活动：


　　（一）修建妨碍行洪的围堤、围墙、阻水道路、房屋等建筑物、构筑物；


　　（二）弃置矿渣、石渣、煤灰、垃圾、泥土等；


　　（三）其他影响河势稳定、危害河岸堤防安全、妨碍河道行洪的活动。


　　禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物。


　　第九条　在防洪工程设施保护范围内，禁止爆破、打井、采石、取土、开渠、挖窖、挖塘、葬坟、开采地下资源等危害防洪工程设施安全的活动。


　　第十条　任何单位和个人不得破坏、侵占、毁损防洪排涝设施，不得向行洪道倾倒固体废弃物。


　　第十一条　江河、湖泊上的在建、已建工程，其防汛任务由工程业主单位或者其委托的管理单位负责。工程业主单位和被委托的管理单位应当接受水行政主管部门监督。


　　第十二条　防洪保护区、洪泛区、蓄滞洪区的范围由省水行政主管部门商有关市（州）人民政府划定，报省人民政府批准后予以公告。


　　第十三条　有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府应当设立防汛指挥机构，负责领导、组织本行政区域的防汛抗洪工作。防汛指挥机构的主要职责是：


　　（一）编制本地区防御洪水方案；


　　（二）负责本地区的防汛检查，督促有关部门及时处理影响安全度汛的有关问题；


　　（三）贯彻执行上级防汛调度指令和批准的洪水调度方案，实施洪水调度并落实各项措施；


　　（四）发布本地区的汛情、灾情，宣布紧急防汛期；


　　（五）负责防汛经费和物资的计划、管理和调度；


　　（六）检查督促防洪工程设施的建设和水毁工程的修复。


　　防汛指挥机构的办事机构设在同级人民政府水行政主管部门。


　　第十四条　各级防汛指挥机构的组成部门和单位应当按照各自的职责分工承担相应的防汛任务。其他有防汛抗洪任务的部门和单位，应当负责做好本行业和本单位的防汛工作，并接受当地防汛指挥机构的统一指挥、监督和检查。


　　第十五条　防御洪水方案实行分级编制。县级以上防汛指挥机构编制的防御洪水方案，由本级人民政府批准，并报上一级防汛指挥机构备案。


　　第十六条　本省汛期为每年5月1日至9月30日。


　　在特殊情况下，省防汛指挥机构可以决定提前或者延长汛期。


　　第十七条　汛情由县级以上防汛指挥机构通过电视、广播、报纸等新闻媒体以及其他有效途径，及时向社会发布。其他任何单位和个人不得发布。


　　第十八条　在汛期，执行抢险救灾任务的防汛指挥车辆和抢险救灾车辆免交过路（桥）费。在紧急防汛期，行政区域内各路（桥）收费站（口）应留防汛抢险通道，防汛指挥车辆和抢险救灾车辆优先通行。


　　第十九条　水库、水电站、拦河闸坝和其他水工程管理单位应当根据工程设计、防御洪水方案和洪水调度方案制订汛期调度运行计划；在建水工程的建设单位应当制订度汛方案。


　　汛期调度运行计划和度汛方案的审批按照国家有关规定执行。


　　第二十条　水库、水电站不得擅自在汛期限制水位以上蓄水和任意改变泄洪流量。汛期限制水位以上的防洪库容的运行，必须服从防汛指挥机构的调度和监督。


　　当流域发生重大汛情等紧急情况时，水库、水电站必须服从有调度指挥权的防汛指挥机构调度；水库、水电站在确保自身工程安全条件下有滞洪削峰、提前留足防洪库容等义务。


　　第二十一条　在汛期，堤防、闸坝、水库等工程管理单位应加强巡查，及时报告并处置险情。


　　第二十二条　与防洪有关的水工程设施的所有者或者经营者应当承担相应的防洪责任，保证工程的安全运行。


　　第二十三条　防汛物资实行分级负担、分级储备、分级管理。


　　省储备的防汛物资主要用于省内重点江河防洪工程的防汛抢险；市、县储备的防汛物资主要用于本行政区域内的防汛抢险。有防汛抗洪任务的乡镇和企业、事业单位应当储备必要的防汛物资，主要用于本乡（镇）和本单位的防汛抢险。


　　紧急情况下，下级防汛指挥机构储备的防汛物资应当服从上级防汛指挥机构的统一调度。


　　第二十四条　各级人民政府应当逐步提高防汛投入的总体水平，将防汛经费纳入地方财政预算，安排资金用于本行政区域内的抗洪抢险、水毁工程修复、防洪非工程措施建设等。


　　第二十五条　江河、湖泊治理和防洪工程设施建设和维护所需资金，除中央财政投入外，按照事权和财权相统一的原则，由省、市、县财政分级承担。


　　受洪水威胁地区的油气田、管道、铁路、公路、矿山、电力、电信等企业、事业单位应当自筹资金，兴建必要的防洪自保工程，保证工程设施正常运行。


　　第二十六条　防洪保护区范围内受益的工商企业等单位应当缴纳河道工程修建维护管理费。收费标准和征收使用办法，由省财政、物价部门会同省水行政主管部门制定。


　　第二十七条　违反本实施办法第七条　第三款规定的，城市人民政府应当责令停止违法行为，限期恢复原状或采取其他补救措施。


　　第二十八条　违反本实施办法第八条　、第九条　规定行为之一的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，清除障碍或者采取其他补救措施，可并处5000元以上5万元以下罚款。


　　第二十九条　违反本实施办法第十条　规定的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，恢复原状，赔偿损失，可并处1万元以上5万元以下罚款。


　　第三十条　违反本实施办法第十七条　规定的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，可并处1000元以上1万元以下罚款；应当给予治安管理处罚的，依照治安管理处罚法的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第三十一条　违反本实施办法第二十条　规定，在汛期不服从防汛指挥机构调度指挥、不履行滞洪削峰或者提前留足防洪库容等义务的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令限期改正；拒不改正的，处1万元以上10万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第三十二条　防汛指挥机构、水行政主管部门及其他有关部门有下列行为之一的，对其主管人员和直接责任人依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：


　　（一）不执行防洪规划的；


　　（二）截留、挤占、挪用防汛资金和物资的；


　　（三）违法批准建设严重影响防洪的建筑物的；


　　（四）不执行防汛抢险指令的；


　　（五）滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，致使防汛抗洪工作遭受重大损失的。


　　第三十三条　本实施办法自2007年8月1日起施行。







试论法官刑事自由裁量权

　　　　长春铁路运输法院 尚立福

法官自由裁量权是指在法律没有规定或者规定有缺陷时，法官根据法律授予的职权，在有限范围内按照公正原则处理案件的权力。法官刑事自由裁量权是指法官在审判刑事案件过程中所拥有或行使的自由裁量权，它只是法官自由裁量权的一个方面，并与法官民事、行政自由裁量权等共同组成法官的自由裁量权。法官刑事自由裁量权的实质内容，我国法学界目前尚无统一的认识。在这个问题上，主要有两种观点：一种观点认为法官刑事自由裁量权只是现行刑法规定幅度内的量刑权。为此，有的学者甚至干脆将法官刑事自由裁量权称之为“法官量刑自由裁量权”。另一种观点认为法官刑事自由裁量权并不是绝对的纯而又纯的量刑权，同时也包括补充制刑权。笔者认为，法官刑事自由裁量权就其本质而言，是一种国家刑罚适用权，即由法院代表国家行使的裁量刑罚的权力，也就是量刑权。至于有的学者提出的“补充制刑权”，虽然也有一定的道理，但从严格意义上说来，它仍属于量刑权的范畴，存在于量刑权之中。
一、法官刑事自由裁量权存在的必然性
法官刑事自由裁量权的存在，具有客观存在的必然性。具体说来，是由以下几个因素决定的。
（一）刑法典的局限性。任何刑法典都具有普遍性、明确性和稳定性的特征，这些特征固然有其积极的一面，并且这种积极性的一面始终占主要地位，但也有局限性的一面，主要表现有三：一是与刑法的目的不完全一致。刑法的目的是保护合法的权利不受侵犯、惩罚犯罪，实现社会的公平和正义。刑法的普遍性舍弃了特殊性，因而在适用于具体人、适用于特定案件时有可能违背刑法的目的，对“一般”是公正的刑法，对“特殊”可能是不公正的。二是不周延性。法官审理的刑事案件，所涉及的问题极其复杂，并且随着生产力的发展，社会分工越来越细，刑法典不可能对各种犯罪及其刑罚作出包揽无遗的规定，因而具有不周延性，存在着补充的必要。三是模糊性。人们要求立法明确的愿望是无可厚非的，但由于客观世界上的事物比用来描述它们的词语要多得多，人们要达到的事实与愿望之间总是存在距离。刑法描述的模糊性，决定了人们可能根据自己的认识作出不同的解释。刑事审判活动中法官刑事自由裁量权的存在可以弥补刑事立法的局限性。
（二）我国的现实国情及犯罪行为的特点。中国地域辽阔、人口众多，经济、文化发展很不平衡，习俗差异很大，各地对同一犯罪行为危害程度的认识不一致，在这个民族地区被认为具有犯罪危害性的行为，在另一个民族地区并不被认为具有犯罪危害性。犯罪行为千差万别，同一种犯罪行为的社会危害程度在客观上的也有较大的差别，不可能对同一种犯罪行为给予完全相同的处罚。我国又是第一次制定这样一部完整的刑法，不可能一一列举各种具体情节。否则，不仅使刑法冗长不堪，而且不利司法机关掌握运用。根据原则性与灵活性相结合的立法原则，我国刑法分情节轻重规定了相应的法定刑，但没有列举具体如何掌握，法官享有一定的刑事自由裁量权成为必然。
（三）是社会不断发展的客观要求。刑法是制定于过去，适用于现在，规制着未来的行为规范，具有相对的稳定性。稳定性是刑法的安全价值所在，如果刑法朝令夕改，就会让人无所适从，降低刑法的严肃性。刑法适用于现在、规制着未来的特点，决定它必须具有适应社会发展的职责，具有灵活性。那么，如何将刑法的灵活性寓于刑法的稳定性之中呢？唯一的办法就是发挥法官的主观能动性，授予法官一定的刑事自由裁量权。
二、我国法官刑事自由裁量权行使中存在的问题及成因
授予审判机关一定的刑事自由裁量权，目的是要求审判机关根据具体情况和具体对象作出不逾越法律的、及时而公正的判决，更好地惩罚和预防犯罪。但是，由于诸多方面的原因，这种自由裁量权又常常被不合理地行使而存在着许多问题，主要表现在：第一，滥用刑事自由裁量权。刑事审判中自由裁量权的行使不符合法律授予这种权力的目的，表现为以权谋私、假公济私、挟嫌报复等不正当动机。由于刑事审判自由裁量权的幅度较大，给徇私枉法的审判人员提供了钻空子的机会。第二，刑罚适用显失公正。即审判机关及法官在法律规定范围内不适当地行使刑罚自由裁量权，造成明显不合理、不公正，从而破坏了法律的尊严。也就是说，法官刑事自由裁量权的行使超越了法律允许的“误差”。例如同责不同罚、不同责同罚、畸轻畸重、适用法律条款不全而导致显失公正等。第三，拖延履行职责。刑事诉讼法及有关法律尽管规定了审判机关履行法定职责的时限，但在时限内何时履行，法律没有也不可能作出具体而详细的规定。为此，何时履行法定职责大都由审判机关自由裁量。一些本该及早作出判决的案件，审判机关拖延判决，势必损坏被害人或犯罪嫌疑人甚至国家的合法权益。拖延判决，从外观上看没有超越自由裁量权的时限，但与授权精神相冲突。
在刑事审判中，自由裁量权的行使何以产生上述问题？归结起来，主要有以下几个方面的原因。
（一）刑事立法不完备。在对某一刑事案件定罪事实确定了法定刑幅度的前提下，量刑时应考虑的因素只能是量刑情节。在此意义上也可以说，量刑情节是量刑的唯一依据。从司法实践上看，我国刑法对量刑情节的规定主要存在以下缺陷：第一，酌定情节的规定比较模糊。在司法实践中哪些属于酌定情节，不同的法官有着自己不同的认识，容易导致对酌定情节的认定、取舍和适用的随意性。第二，法定情节的规定不够全面合理。这是针对刑法总则关于法定情节的规定而言的。虽然我国刑法规定的总则性法定情节已经很多，但诸如惯犯、再犯、坦白、悔罪、拒不认罪等没有作为法定情节规定出来，也没有规定这种情况发生后，应在哪个量刑幅度内量刑，使量刑情节的自由裁量权过于宽泛，常常导致刑事审判中自由裁量权的滥用。
（二）缺乏有效的控权机制。自由裁量权具有很大的灵活性。灵活性是自由裁量权的一个最为显著的特征，也是自由裁量权区别于其他权力的一个重要特点。从权力的性质来看，任何一项权力都具有腐蚀性，趋于滥用，自由裁量权的灵活性特点决定它更易于被滥用。刑事审判中的自由裁量权作为自由裁量权的一种，自然也不例外。历史经验告诉我们不受制约的权力必将走向腐败。只有在授权的同时，加强授权的制约，方可防止刑事审判中自由裁量权的滥用和异化。我国刑事审判中自由裁量权的最大不足就是在授权的同时没有建立起相应的、有效的控权机制，或者说，现有的控权机制不能充分有效的发挥作用。
（三）我国法官的整体素质偏低。在我国，许多没有受过法律训练的司机、军队干部、工人可以当法官；没有经过政法部门锻炼、没有办过案子、没有读过法律的，可以到法院工作，法官几乎成了大众化的职业。至今为止，我国仍有相当数量的法官未接受过正规的法律高等教育。法官的整体素质不高，严重影响了法官刑事自由裁量权的合理行使。低层次的知识结构加上个人利益倾向及感情好恶的不同，势必会导致刑事审判中自由裁量权的滥用。
三、我国法官刑事自由裁量权的合理运行思路
如何确保法官刑事自由裁量权的合理行使，是世界各国法学家普遍关心和共同研究的一个课题。在借鉴外国有关经验的基础上，结合我国法制建设的现状，针对导致我国法官刑事自由裁量权滥用的原因，确保我国法官刑事自由裁量权合理运行的基本思路是：
（一）科学设定法官刑事自由裁量权的运行边界。任何权力都有其运行的边界，都应该被控制在一定范围内，否则就将走向反面。法官的刑事自由裁量权也不例外，一方面我们承认法官应该具有一定的自由裁量权，以实现案件处理上的个别公正；另一方面我们又要警惕权力被滥用，损害法律的安全价值，造成更多的不公正。在英美法系国家，法律的精神和原则就是法官自由裁量权的边界。尽管英美法系具有法官造法的传统，但对法官造法的权限也持极为谨慎的态度。法官刑事自由裁量权的行使是在法律不完善的情况下，迫不得已而最后采取的手段，而且仅仅是弥补法律与现实社会之间的裂缝，是一种对既存法律的补充行为。行使这种权力的出发点和归宿点，是为了保证法院审判每一个案件都是公正的。这些对我国的刑事自由裁量权来说也是适用的，我们应当给法官行使刑事自由裁量权设定合理的边界，加强对刑事自由裁量权的防范和控制。
（二）进一步完善我国的刑事立法。如前所述，法官刑事自由裁量权的本质是一种量刑权，所以，进一步完善我国量刑情节的有关立法，是保障法官在刑事审判中合理行使自由裁量权的前提。针对我国刑法中量刑情节的立法缺陷，可以从以下几方面加以完善：第一、将酌定情节的规定进一步明确化。虽然我们承认酌定情节具有合法性，但严格来说，从我国现行刑法中找不到“酌定情节”一词，因而我们修改、完善刑法时应对酌定情节予以明确规定，赋予其在量刑情节体系中应有的法律地位。要进一步明确酌定情节的轻重层次，并与法定刑幅度的轻重层次相对应，依酌定情节可以确定对案件判处的刑罚。第二，对法定情节影响量刑的幅度进一步明确。对法定情节从重、从轻、减轻幅度的掌握是法官滥用刑事自由裁量权的一个重要原因。如何对法定情节影响量刑的幅度予以明确，是我国刑事立法极为迫切的任务。关于减轻限度，应分别不同情况予以不同的规定和完善；关于从重、从轻的限度及幅度，在不得突破法定刑上下限的同时，必须与具体的犯罪情节相适应。当然具体从重、从轻幅度的确定有待于理论上的进一步探讨。
（三）进一步加强对刑事审判工作的监督。刑事审判监督是一项系统工程，也是防范刑事审判自由裁量权滥用的重点工程，主要包括以下几方面：第一，加强立法机关对审判机关自由裁量行为的监督。当然，立法机关的监督也应依法并由专业法律人员进行，以免干扰人民法院办案。第二，加强检察机关对审判机关自由裁量权的监督。人民检察院是国家的法律监督机关，代表国家对人民法院的审判活动是否合法实行法律监督。检察机关充分行使其职能，是公正执法的保证。第三、加强审判机关内部的监督。通过审判监督程序，可以有效地防止和纠正包括刑事自由裁量权在内的一切审判权的滥用，提高办案质量。第四、发挥公民新闻媒体对审判机关自由裁量行为的监督。发挥广大人民群众的权利能动性，新闻媒体的影响和公开性等特点，使之发展成为防范人民法院及其法官滥用刑事自由裁量权的一支重要力量。
（四）进一步提高法官的整体素质。要使人民法院的刑事自由裁量权，按照法律的要求运行，必须尽快提高审判人员的整体素质。包括政治素质、品德素质、专业素质。为确保法官的素质，目前应着重采取的具体措施主要是，首先进一步完善我国的法官任职资格制度，在政治标准、品德标准和专业标准问题上使之制度化和规范化。其次，法官的录用或选拔要严格依法进行，坚持从严、从优的标准。再次，应对现有法官队伍通过内部合理调配，外部考入充实和加强在职教育等方式予以改造。最后，建立严格完善的培训和辞退制度，确保法官队伍的素质。