中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定（修正）

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调解制度的改革和完善

闵涛


内容摘要：和谐社会离不开法治作保障。要想让社会经济得到发展，让老百姓过上平和安祥的日子，切实保障和谐社会的构建，需要充分发挥调解制度在社会建设方面的多种功能，营造一个良好的法治环境。因此，客观的了解调解制度的内涵，了解新形势下调解制度的现状和问题，加大改革力度，实事求是的提出完善措施，对促进和谐社会的构建意义重大。　
　
全文共7800字。

　　一个和谐的社会，不讲法治不行，但光讲法治、没有伦理要求也不行。调解就是将伦理的内容融于解纠机制中，用温和的手段去处理矛盾冲突，使对立的双方在相互理解与宽容中自愿妥协达成一致。当前，构建社会主义和谐社会已经成为社会主义现代化建设不可分割的重要内容。面对新形势的要求，如何运用好调解制度，真正发挥调解制度定纷止争、息诉止纷的功能，促进稳定和谐社会的构建，客观的需要我们认清形势，树立正确的民事调解意识，从根本上掌握建设和谐社会与调解制度的辨证, 并从制度构建、实务操作等方面进一步改革和完善调解制度。

一、和谐社会与调解制度的内涵及分析

　　1、和谐社会的理念
　　胡锦涛同志已经对和谐社会进行了充分完整的描绘：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚实友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。” 这是对和谐社会的基本要求，也是构建和谐社会的条件和根本目标。从内涵讲，和谐社会，是指社会结构均衡、社会系统良性运行、互相协调，人与人之间相互友爱、相互帮助，社会成员各尽其能、各得其所，人与自然协调发展。 要想达到社会的和谐一致，达到普遍有机的统一，要求各方面配合得当、协调一致、融洽和睦，社会的发展才能建立在和谐基础之上。我们应该看到，人与人之间的和谐是基础，因为社会和谐应该是：一是个人自身的和谐；二是人与人之间的和谐；三是社会居民之间的和谐；四是个人、社会、自然之间的和谐；五是社会与社会之间的和谐，这就形成社会和谐。要达到和谐社会的目标，就有必要运用民事诉讼中的调解手段来化解人与人之间的纠纷，化干戈为玉帛，化冤家为朋友。

　　2、调解制度的内涵

　　调解是指在民事诉讼中,人民法院审判人员对双方当事人进行说服劝导,促使其就民事争议自愿协商,达成协议,从而解决纠纷的活动。法院调解包括调解活动的进行和以调解的方式结案,无论是否达成调解协议,都是法院调解。 从民事审判“十六字”方针的“调解为主”到《民事诉讼法（试行）》中“着重调解”再到现行《民事诉讼法》的“自愿、合法调解”的立法演变过程，可以看出：在审判实务中，调解保持着极高的调解结案率,在基层法院的实务工作中发挥着非常重要的作用。法院调解制度的优势表现在：第一、调解的自愿性突显了当事人在解决纠纷过程中的主体地位和主导作用，是通过协商所取得的纠纷解决结果能够符合双方当事人在解决纠纷过程中的意愿；第二、调解目的的和解性有利于消解当事人因纠纷和诉讼引起的人际关系的紧张，调解若获得成功，不仅可以使纠纷得到彻底的解决，而且避免双方当事人之间关系破裂或者受到重大的损害，不像黑白分明的判决反倒加剧了双方当事人之间的对立和冲突，并又可能让暂时平息的纠纷在将来或者某处爆发。第三、调解内容的开放性可以使法官不拘泥于双方当事人的诉讼请求和本案的事实，不限于简单地就事论事，使法官能够深入到纠纷的内部找出潜藏在表面争议后的深层次的矛盾，从整体上、根本上解决纠纷。第四、调解中的信息的保密性满足了一些当事人不愿意将那些纯粹私人事务、私人信息公之于众的需求，避免了因审判公开将私事外扬而可能陷入的尴尬和带来的伤害。第五、当前我国正处于社会转型期，法律修订滞后，因此对某些民事纠纷如果严格依法审判可能会出现法律效果和社会效果的冲突，通过调解方式解决纠纷可以使法官一定程度上调和两种冲突，避免了判决可能造成的不良社会效果。

二、构建和谐社会和调解制度的辩证

　　1、调解制度的合理使用,可以在一定程度上缓解社会矛盾,有利于和谐社会的建设。
　　现代社会中，诉讼的激增和程序的日趋复杂化使有限的司法资源不堪重负，而诉讼中迟延、高成本等固有的弊端使普通百姓难以接近正义，降低了司法在民众中的威信。传统中国社会的调解机制在某种程度上，至少从形式上契合了社会转型时期对秩序和安定的强烈需求，可以为当事人节约纠纷解决的成本，对缓和社会矛盾和对抗、消除滥讼现象、减少人际交往及社会诸种交易行为的成本、维护社会的基本价值伦理、达成社会的整体和谐无疑是非常重要的。最近几年来，在许多国家，尤其是以美国为代表的一些国家，对中国的调解制度予以了借鉴，作为“审判外纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决程序”、“法院外纠纷解决方式”的ADR模式受到了更多的重视。据统计，现在美国95％的民事案件经过和解在法院内附设的强制仲裁或调解等所谓代替诉讼解决纠纷程序得到解决，只有不到5％的案件才进入法庭审理阶段。 当前，我国正处于社会转型期，各种体制、利益的调整及各种思想的碰撞导致社会矛盾和纠纷的不断涌现，同样也遇到了西方社会在法治化进程中遇到的诉讼激增、司法资源压力过重，司法成本过高等问题，因此，应充分发掘传统法文化中的调解本土资源，完善并进一步发挥现有的调解制度的作用，以有效地解决社会纠纷缓解社会矛盾。

　　2、调解结案的社会效果有利于和谐社会的有序发展
　　调解之于当事人最重要的便利是“有利于双方当事人团结”，这也是大部分法律学人的共识，如果上述的分析都是从调解的外部进行考察，那此方面则是源于当事人的内心考虑和感受。在对通过当事人之间的协议来解决纠纷有着一般期待且现实生活中也是这样解决方式占主导地位的社会里，很多情况下是感情上的对立已经达到无法化解的程度，作为最后的手段才把纠纷提交法院解决。 审判的直接表现形式是“对簿公堂”，“势不两立”，“剑拔弩张”，而调解意向的达成首先可使当事人在情绪上有所缓和，在此基础上对话解决问题显然要比法官在双方竭尽全力为自己辩护时查清事实，认清是非后再做判决容易。判决大多是“一刀两断式的”，在司法程序上可以结案，但两方当事人原有的联系已遭到破坏，损害了社区中原来存在的尽管有纠纷但仍能互助的社会关系，损害了社区中长期存在的且在可预见的未来人们仍将依赖的看不见的社会网络， 以后很少来往。即所谓的“一代官司百代仇”。而调解本身是一个修复和缓和当事人关系的一个努力。他给当事人所带来的创伤和振动比较小，结案后的结果很多是“和好如初”，原有的联系依然保有，而且很可能因为矛盾的解除，关系更好一些，自然助于社会和谐。同时，由于司法调解的结果是双方当事人自愿（尽管这种自愿不乏法官说服的因素）达成的和解协议，没有胜诉败诉的问题，恰合了中国人这种受传统的“和为贵”思想的影响， 调解使双方当事人面上都过得去，可谓“双赢”。
　　由此，当一个案件进入司法程序时，采用调解还是审判方式，法官所考虑的不仅是否符合法律的逻辑推理，而更主要的是关心问题的解决是否妥当，是否可行，是否有利于社会秩序的稳定，是否有利于纠纷当事人日后的和睦相处。它不是用一纸判决书判给当事人永远无法兑现的权利，而是给予当事人实实在在的利益。 他不仅仅要求案件要按照法律得以正确的解决，还要谋求最优解决。一般调解遵循“是否有理，是否有利”，少强调权利义务，多谈伦理人情，而法律为纳入司法程序的调解提供了规范性契机，给当事人提供了平等对话的机会，其社会效果要比审判或其他私力救济方式好的多。

三、调解制度在和谐社会构建中出现的不和谐因素

　　调解制度与人们的社会生活的巨大相关及其社会治理功能并非表明它是一个“绝代佳人”，完美无撼。我们积极肯定它在完善社会，促进和谐的过程中的超常发挥，但也不能对其弊病视而不见。当然，一种制度无论设计的如何精美，却总是“有懈可击”，所谓正义，不过是一种相对的正义而已。但是倘若能客观地认识这些问题，并能改善，使司法调解这种不太正式的审判制度走向规范化，善莫大焉。调解制度的弊端主要表现在:

1、将“查清事实、分清是非”作为调解的原则不恰当。

　　《民事诉讼法》第85条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚、分清是非的基础上进行调解”，因此在事实未查清楚的情况下，即使当事人之间已经达成了调解协议也不能结案。此原则带来以下弊端：（1）它混淆了判决和调解的界限。“调解的含义本身就包括对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到既解决纠纷又不伤和气的目的”。 查清事实、分清是非是判决的前提条件，调解和判决二者手段不同、程序不同、当事人行使处分权的范围不同，其前提条件也应有所区别。（2）不利于提高办案效率，减少诉讼成本。当事人接受调解的目的就是为了缩短诉讼时间，减少诉讼成本，而如果调解必须在“事实清楚、分清是非”的基础上进行的话，则当事人被迫继续举证，法院被迫继续组织质证、认证，从而增加了当事人的诉讼成本、占用有限的司法资源。（3）与民事诉讼法其它规定相矛盾，违反了民事权利合法自由处分（私法自治）原则。《民事诉讼法》第13条规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利”，它肯定了当事人在一定条件下，可以放弃自己的民事权利。而在没有查清事实、分清是非的情况下，当事人即达成调解协议，正是当事人行使自己处分权的一种表现。因此法院强令当事人不得放弃这一诉讼权利实际上是剥夺了当事人的处分权，同时也是对当事人法律权利的一种侵害。

2、调解程序设置单一,限制了调解制度的功能发挥。

　　根据现行民诉法的规定，调解虽然可以在诉讼的任何阶段进行，但并没有根据不同的诉讼阶段作出不同的程序性规定。审判方式改革开始后，随着法院“大立案”、统一送达、排期开庭、强化庭审功能、强调当庭宣判率和结案率、狠抓审限等措施的实行，调解主要被局限在庭审过程中进行（有的法院在立案庭设置调解组或调解人员，可以在审前用调解方式解决一部分案件，但大部分的法院却并未设置这样的机构），由于庭审的激烈对抗性特点和时间的限制，庭审中当事人一般很难达成调解协议。对于那些当庭没有宣判的案件，由于审限的限制，法官一般也不主动建议和主持当事人进行庭后调解，这无疑限制了诉讼调解制度功能的发挥，直接导致了调解率的下降。

3、变相剥夺了当事人的上诉权，限制了上一级法院的司法监督功能

　　法院调解与判决在对待案件结果的正当性原理的态度上截然不同，调解解决的正当性，并非来源于解决方案严格基于法律形成，而是来源于当事人双方对解决方案的认同。我国《民事诉讼法》第89条规定“调解达成协议，人民法院应当制作调解书，调解书应当写明诉讼请求、案件的事实和调解结果。……调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。”调解协议一经生效，即表明当事人之间的争议已经解决，产生与生效判决同等的效果，除个别特殊案件（如调解和好的离婚、维持收养关系的案件）外，不得再行起诉、上诉，因而审判监督机制难以发挥作用。同时，由于调解协议或送达回让上的签字属于自愿，当事人尽管可能无奈，但也只好忍气吞声。而且正是由于这种“自愿”，除严重违反程序外，使当事人无法提出充分证据，从而导致再审的机会几乎为零。

四、构建和谐社会需要改革和完善我国的调解制度

　　随着我国改革开放和社会主义市场经济建设的不断发展，公民之间、法人之间及其相互之间的民商事活动急剧增加，随之而来的民商事纠纷也日益增多。面对案件多、类型新、难度大、要求高的新情况，我国传统的法院民事调解制度已不能完全适应新形势的需要。因此,从构建和谐稳定的小康社会的高度来要求，还应该对现行的法院调解制度作进一步的完善。

　　1、树立正确的民事调解意识。法院调解制度作为民事诉讼的一道必要程序不容质疑，因为这种程序不仅适合我国国情、民情和民事审判的性质和特点，而且也符合国际上纠纷解决方式的发展趋势。民事诉讼矛盾的形成主要是由于个人意志特定形式的作用，而这种矛盾的解决也同样可以通过个人的自主行动而得到实现。所以法院调解可以为当事人自由意志的发挥提供可能和动力。而且，随着当代世界人权观念的发展，当代司法越来越重视和强调涉诉公民个人对诉讼发展和结局的影响，让当事人被动地、毫无选择地接受一种外来的强加给他的判决，这种传统的诉讼价值观受到越来越多的挑战。所以调解结案是社会效果最好的结案方式，是统一审判的法律效果与社会效果的最佳途径。在中央提出构建社会主义和谐社会以后，我们必须统一思想，提高对调解重要性和必要性的认识，树立“能调则调，该判则判、调判结合”的观念，切实解决重判决、轻调解导致的不愿调、不会调的问题。
福建省人民政府


福建省人才市场管理暂行规定
福建省人民政府

1997年4月7日以省人民政府令第43号公布


《福建省人才市场管理暂行规定》已经1997年2月24日省人民政府第4次常务会议通过，1997年4月7日发布施行

第一章 总 则
第一条 为了进一步推动我省人才市场建设，规范人才市场行为，建立统一、开放、竞争、有序的人才市场体系，促进人才的合理流动和人才资源的优化配置，根据国家有关规定，结合本省实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于本省行政区域内各类人才市场的管理。
第三条 本规定所称人才市场管理是指对人才中介机构和企事业单位人才招聘、人才应聘及其他人才交流服务活动的管理。
第四条 人才市场活动应遵守国家的有关法律、法规及人才流动、毕业生就业政策。
第五条 省人事行政部门是全省人才市场的行政主管部门，负责制定本省人才市场的发展规划和管理制度，依照有关法律、法规、规章和政策对人才市场活动进行管理。
地（市）、县（市、区）人事行政部门是本辖区人才市场的行政主管部门，负责本辖区人才市场的监督管理工作。
第六条 各级人民政府应采取有效措施，促进和加快人才市场发展。

第二章 人才中介机构
第七条 本规定所称人才中介机构，是指为用人单位和人才提供人才交流、智力开发、毕业生就业及其他社会化服务的中介组织，包括政府职能部门所属人才中介机构、大中专院校毕业生就业指导机构以及社会开办的人才就业介绍所。
第八条 设立人才中介机构应具备下列条件：
（一）具备开展双向选择服务活动的固定场所及不低于5万元的自有资产；
（二）具备3名以上持有《福建省人才中介机构从业人员资格证书》的专职工作人员；
（三）能够独立承担民事责任；
（四）法律、法规规定的其他条件。
第九条 省属、中央在闽单位申请设立人才中介机构，报省人事行政部门审批；地（市）属单位申请设立人才中介机构，由地（市）人事行政部门受理后15日内报省人事行政部门审批；其他各类人才中介机构的设立，由所在地县（市、区）人事行政部门受理，并在15日内报地（市

）人事行政部门审核，地（市）人事行政部门应在收到申报材料之日起15日内将材料核转省人事行政部门审批。省人事行政部门应在收到申报材料之日起30日内作出是否批准的决定。
申报单位应向相应的人事行政部门提交下列申请材料：
（一）申请报告及《福建省人才中介机构申报表》；
（二）中介机构章程；
（三）办公及服务场所证明书；
（四）资产证明材料；
（五）省人事行政部门规定的其他材料。
设立人才中介机构应有规范名称。
第十条 经省人事行政部门批准成立的人才中介机构由省人事行政部门颁发《福建省人才中介机构服务许可证》（以下简称《许可证》），并由省人事行政部门统一向社会公告。经批准设立的人才中介机构，应经编制管理机构登记。
《许可证》实行定期验证制度。各类人才中介机构应按规定向相应的人事行政部门申办验证手续。
在榕以外的省属、中央所属人才中介机构，同时接受所在地人事行政部门的管理。
第十一条 各级人事行政部门所属人才中介机构的业务范围：
（一）开展人才交流、智力开发、毕业生就业、军官转业安置、留学回国人员来闽工作政策咨询服务，收集、储存、发布人才供求信息；
（二）接受用人单位委托代理人才招聘、人才素质测评服务，代向有关部门申报办理调动就业审批手续，提供择业、择人指导及就业推荐等服务；
（三）举办本地区内人才招聘、毕业生双向选择等人才交流活动；
（四）受同级人事行政部门委托，可代理企事业单位有关人事管理业务，为流动人员管理人事档案、职称考评、出国政审、保险基金的征集等业务，为辞职、辞退、自动离职、除名、非公务出国人员以及待业毕业生保管人事档案；
（五）受委托开展各类人才的继续教育；
（六）组织流动人员开展各种形式的技术开发、技术承包、技术咨询、成果转让等服务，开展海外人才交流与合作服务。
第十二条 人民政府其他部门及中央在闽单位所属的人才中介机构可以开展前条第（一）、（二）、（五）、（六）项业务；开展为主管部门直属单位服务的人才招聘、毕业生就业双向选择等人才交流活动；接受同级人事行政部门的委托，开展前条第（四）项规定的部分业务。
第十三条 大中专学校毕业生就业指导中心的业务范围：
（一）对毕业生进行思想道德、就业形势、就业政策、就业信息、就业技能等方面的教育指导；
（二）开展供需见面活动，收集、发布毕业生需求信息，及时向学校反馈社会对毕业生专业、质量、数量的需求；
（三）根据国家毕业生就业政策和重点计划，结合毕业生综合积分和特长，开展毕业生就业推荐，组织用人单位招聘毕业生活动。
第十四条 人才就业介绍所的业务范围：
（一）开展人才交流、智力开发、毕业生就业政策和信息咨询服务；
（二）为用人单位和人才提供择人、择业指导及就业推荐等中介服务，代向人事行政部门申报办理调动就业审批手续；
（三）接受用人单位委托，代理人才招聘等项服务。
第十五条 人才中介机构不得以赢利为目的，应当依据国家和本省人才中介活动收费项目及标准收取服务费用。

第三章 人才交流会
第十六条 本规定所称人才交流会是指人才招聘会、毕业生就业双向选择会等各种人才交流活动。
第十七条 人才中介机构在规定的业务范围内举办人才交流会，必须持《许可证》到相应的省、地（市）、县（市）人事行政部门申办审批手续，人事行政部门应在收到申请报告后的15日内作出是否批准的决定。
第十八条 人才中介机构举办人才交流会，应具备下列条件：
（一）必须有一定数量的社会需求；
（二）具有完备的组织方案和安全措施；
主办者应对与会单位进行资格审查，并对招聘活动进行严格管理。
第十九条 用人单位和人才中介机构到省外招聘人才，须经所在地市人事行政部门批准，省属、中央在闽单位及其所属的人才中介机构到省外招聘人才报省人事行政部门批准。

第四章 招聘应聘
第二十条 用人单位招聘人才可按下列方式进行：
（一）委托人才中介机构代为推荐招聘；
（二）通过人才招聘会、毕业生双向选择会直接选聘；
（三）在新闻媒介上刊播人才招聘广告招聘；
（四）通过查询人才信息库进行招聘；
（五）对应聘人员直接面试、考核招聘。
第二十一条 用人单位参加人才交流会，必须向主办单位报送人才招聘计划，公布拟聘人员的学历、职称、岗位、待遇、数量等有关要求，出具企业营业执照或事业单位证书。
第二十二条 用人单位或人才中介机构利用省级新闻传播媒介发布人才招聘广告的，广告主应当提供人才招聘计划、企事业单位证照，经省人事行政部门审批后方能刊播、张贴。在其他新闻传播媒介上刊播人才招聘广告的，报所在地人事行政部门审批。
广告经营者、广告发布者应当查验用人单位或人才中介机构所在地人事行政部门审查批准的文件后发布广告。对未经审核机关审查同意的广告内容，有关新闻传播媒介不得受理。
第二十三条 经过双向选择确定接收的人员，用人单位应按人事管理和毕业生就业管理的程序办理有关手续，并按规定为应聘人员向有关保险机构缴纳保险基金。受委托代理人事管理业务的用人单位，应按规定缴纳人事代理费用。
第二十四条 用人单位不得采用不正当竞争手段招聘人才，不得接收违反国家有关规定擅自离职的人员。
第二十五条 用人单位在招聘活动中，不得向应聘者收取费用。
第二十六条 人才应聘可通过人才中介机构、人才交流会以及直接与用人单位联系等形式进行。应聘者应出示身份证、工作证、毕业生就业推荐表、学历、学位及职称证书等有效证件。
第二十七条 应聘人员要求离开原单位的，须按人事管理规定或与原单位签订合同，向所在单位或主管部门提出申请，办理有关手续。
第二十八条 应聘人员离职时，不得擅自带走原单位的科技成果、技术资料和设备器材等，不得泄露国家机密和原单位商业秘密，不得侵犯原单位的技术权益。
第二十九条 应聘人员按照规定离岗后，原单位应当在30天内按照人事档案管理的有关规定向应聘人员新工作单位移交人事档案。新工作单位没有人事档案管理职能的，向当地政府人事部门所属人才中介机构移交人事档案。逾期不移交人事档案的，人事行政部门可直接调转。
第三十条 用人单位和应聘人员经双向选择达成意向后，应聘人员与用人单位要根据平等自愿、协商一致的原则签订劳动合同或书面聘用合同。
第三十一条 用人单位委托人才中介机构代理人事管理业务，应与受委托的人才中介机构签订书面人事代理合同。
第三十二条 应聘人员、用人单位、人才中介机构之间发生的人才流动争议和人事代理争议，应协商解决，协商无效的，当事人可依法向仲裁机构申请仲裁。

第五章 罚 则
第三十三条 违反本规定，有下列行为之一，由县级以上人事行政部门责令其停止活动，并可处以1000元以下罚款：
（一）无《许可证》从事人才中介服务活动的；
（二）通过涂改、借用、租用《许可证》等手段从事人才中介服务活动的；
（三）未经人事行政部门批准，擅自组织人才交流会的。
第三十四条 人才中介机构违反本规定，擅自扩大业务范围或不按规定办理定期验证手续的，由人事行政部门责令其规范业务活动、补办验证手续，对违规情节严重及逾期不补办验证手续的，处以1000元以下罚款直至收回《许可证》。
第三十五条 对自立收费项目、自定收费标准，不申领《福建省行政事业收费许可证》、不使用行政事业性收费专用票据、不接受收费检查的，由财政和物价部门依法予以处理。
第三十六条 在人才交流活动中，刊播虚假广告，由工商行政管理部门依法查处。以其他手段欺骗用人单位和应聘人员的，由人事行政部门会同有关部门进行处理。
未经人事行政部门批准，用人单位或人才中介机构在报刊、广播、电视、广告栏刊登人才招聘广告的，由工商行政部门会同人事行政部门处理。
第三十七条 当事人对行政处罚不服的，可依法申请行政复议或向人民法院提起诉讼；在法定期限内不申请复议或不提起诉讼又不履行行政处罚决定的，作出处罚决定的行政机关可依法申请人民法院强制执行。
第三十八条 人事行政部门及其工作人员在人才市场活动中滥用职权、以权谋私、侵犯用人单位和人才合法权益的，由所在单位或主管部门给予行政处分。
第三十九条 违反本规定，情节严重，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第四十条 本规定由福建省人民政府法制局负责解释。
第四十一条 本规定自1997年5月1日起施行。




1997年4月7日